El
proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa: diálogo de sordos
El
proceso de consulta sobre el Reglamento de la Ley de Consulta Previa ha
revelado serias falencias y limitaciones por parte de los actores
participantes: las organizaciones indígenas nacionales y las entidades del
Estado encargadas de impulsarlo ¿En qué medida no se pudo cumplir el sentido y
la finalidad del proceso de consulta en el presente caso? ¿Qué
responsabilidades recaen sobre las entidades del Estado encargadas de impulsar
este proceso y cuáles sobre la representación de las organizaciones indígenas
participantes? ¿Qué lecciones a futuro nos deja esta experiencia ante el
desafío de institucionalizar un auténtico mecanismo de consulta en el país?
Introducción
Tras los sucesos de Bagua del
año 2009, el Poder Ejecutivo constituyó el Grupo Nacional de Coordinación para
el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos. Este Grupo acordó conformar cuatro
Mesas de Trabajo, siendo la Nº 3 la encargada de elaborar una propuesta de ley de
consulta previa en concordancia con el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). En esta Mesa participaron representantes de
los pueblos indígenas (principalmente amazónicos). Sus resultados fueron
elevados al Congreso de la República, y usados como referencia en los
dictámenes de las Comisiones de Constitución y Reglamento (CCR) y de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE).
Finalmente y con base en las
recomendaciones de la Mesa Nº 3, el Congreso aprobó el 19 de mayo del 2010 la autógrafa
de la Ley de Consulta.
No obstante, ésta fue observada por el Poder Ejecutivo, porque supuestamente
abría las puertas a un derecho al veto. Luego de que la Comisión de
Constitución del Congreso se allanara a estas observaciones, no se realizó
ningún otro avance. Con el cambio de gobierno, un nuevo texto de la Ley de
Consulta, similar en fondo y forma a la autógrafa, fue aprobado el 23 de Agosto
del 2011 por el Congreso y promulgado por el Poder Ejecutivo el 7 de setiembre
del mismo año.
Con la promulgación de la Ley
de Consulta Previa -Ley 29785-, se creó una Comisión Multisectorial conformada
por catorce Viceministerios (luego se amplió a dieciocho)
y seis organizaciones indígenas de alcance nacional, con el objetivo de
elaborar una propuesta consensuada de reglamento de la Ley de Consulta.
Se definió que la elaboración
de la propuesta debía seguir las etapas del proceso de consulta establecidas en
la propia Ley 29785.
De esa manera, primero se identificó el objeto de la consulta, la propuesta de
reglamento, elaborándose un borrador de reglamento para ser sometido a consulta.
A continuación, como segundo paso, se identificó a los pueblos indígenas que
debían ser consultados (siendo el reglamento una medida de alcance general o
nacional, se identificó a seis organizaciones que pudieron acreditar su ámbito
nacional)
En tercer lugar, se publicó la propuesta de borrador de reglamento (mediante la
Web), con la finalidad de que las poblaciones indígenas y los sectores
interesados en general, pudieran informarse de sus contenidos.
La cuarta etapa fue la de evaluación
interna, destinada a que los pueblos indígenas puedan realizar un análisis y
formarse una opinión de los alcances y contenidos del objeto de consulta -la
propuesta de borrador de reglamento- y así presentar sus aportes. Para dicho
fin, entre Enero y Febrero del año 2012, se realizaron seis eventos macro
regionales con organizaciones indígenas nacionales en diversas ciudades del
país, y un evento a nivel nacional.
Luego, se pasó a la siguiente etapa de diálogo entre los representantes de los
Viceministerios y las organizaciones indígenas. En esta etapa solo participaron
dos organizaciones, pues las otras cuatro que inicialmente formaban parte de la
Comisión Multisectorial decidieron apartarse, alegando motivos que se explicarán
más adelante.
Por último, con base en los
resultados del diálogo y del proceso participativo previo, se pasó a la etapa
de decisión en la cual el Poder Ejecutivo promulgó el Reglamento de la Ley de
Consulta Previa (Decreto Supremo N°001-2012-MC) el 2 de abril del 2012.
La adopción de la Ley de Consulta y su
Reglamento constituye un fundamental paso para el desarrollo de los pueblos
indígenas en el país, convirtiendo al Perú en un país pionero en América Latina
respecto a la implementación de este importante mecanismo de diálogo
intercultural. Constituye un reconocimiento a las luchas constantes de los
pueblos por alcanzar mayores niveles de autonomía en sus ámbitos territoriales,
cuya expresión más reciente y cruenta fueron los sucesos de Bagua del año 2009.
Aun cuando se ha producido un
gran avance, el resultado no ha sido plenamente legitimado por las
representaciones de las organizaciones indígenas. Este resultado
insatisfactorio amerita efectuar un análisis crítico del papel asumido por
todas las partes, que permitan reconocer las falencias y limitaciones que
afectaron el proceso de consulta. Esto es tanto más necesario pues aún está
pendiente la tarea de institucionalizar el mecanismo de consulta previa, con
una visión intercultural, que respete en esencia el derecho de los pueblos
indígenas a su autodeterminación en el marco del sistema jurídico estatal.
El autor de este análisis participó
directamente como funcionario del Instituto de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos (INDEPA) en el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta
Previa, fungiendo como relator en los seis encuentros macro regionales y el
evento macro nacional realizados para evaluar y recoger los aportes de las
organizaciones indígenas nacionales a la propuesta de borrador de reglamento de
consulta previa. Con base en las experiencias vividas en el proceso y en
especial, en los eventos macro regionales participativos, es que se formula la
siguiente reflexión personal.
Plazos e información insuficientes
Como se señaló previamente,
durante la etapa de evaluación interna del proceso de consulta para la
elaboración del reglamento, se realizaron seis eventos macro regionales en
diversas ciudades del país y un encuentro nacional en la ciudad de Lima. Estos
eventos tenían como finalidad que la dirigencia y las bases de las seis
organizaciones indígenas nacionales que conformaban la Comisión Multisectorial,
pudieran informarse respecto de los alcances de la propuesta de borrador de
reglamento de la Ley de Consulta, presentando sus aportes y alimentando así el
contenido del borrador.
La realización exitosa de estos
eventos resultaba fundamental, pues permitiría nutrir los contenidos de la
propuesta de borrador de reglamento con base en racionalidades y cosmovisiones
distintas de las que conforman el sistema jurídico estatal, de concepción
occidental. Es decir, resultaba un medio para “interculturalizar” esta norma y
hacerla más inclusiva. Además, y no menos importante, al ser un proceso
participativo en el cual las poblaciones indígenas beneficiarias del reglamento
podían ser escuchadas y brindar sus aportes, éste se dotaba de mayor
legitimidad y adquiría esa “licencia social” necesaria para poder encauzar
adecuadamente el proceso de diálogo entre las poblaciones indígenas y el Estado
en el futuro.
No obstante, estos objetivos no
pudieron cumplirse, y en ello tienen responsabilidad tanto el Estado -a través
de sus órganos ejecutores, el INDEPA y el Viceministerio de Interculturalidad-
como las organizaciones indígenas nacionales que participaron del proceso.
En
primer lugar, hay que señalar que, siendo estos eventos actividades de
evaluación interna de las organizaciones indígenas, primeramente resultaba
necesario que estas organizaciones y sus bases se informaran adecuadamente y en
un tiempo razonable de los contenidos de la propuesta de borrador de
reglamento, como lo contempla la Ley de Consulta respecto de la etapa de
información (dentro de las etapas del proceso de consulta).
Cumplidos esos pasos, las organizaciones indígenas podían acudir a los eventos
con suficientes elementos de juicio como para poder argumentar y discutir los
alcances del articulado con real conocimiento de causa, ponderando los
contenidos del borrador de reglamento con relación a la posible afectación de
sus derechos colectivos.
El hecho es que recién en el
primer día de cada uno de los eventos macro regionales, la gran mayoría de
participantes recibió por primera vez, copia de la propuesta de borrador de
reglamento puesto a revisión. A partir de ahí, tenían los dos días que duraban
los eventos para “informarse” de los contenidos del borrador y efectuar su
“evaluación interna”. Siendo la propuesta de borrador de reglamento un
documento de carácter técnico, lleno de términos jurídicos, resultaba imposible
que en ese corto plazo los participantes pudieran informarse adecuadamente de
los contenidos de esta propuesta y, casi simultáneamente, efectuar una
razonable evaluación interna sobre sus alcances.
Es importante resaltar que el
hecho de ser pobladores indígenas tampoco representa un factor que acentuara
este obstáculo, pues para cualquier otra persona que no estuviera imbuido de
nociones básicas del Derecho y específicamente del Derecho de los pueblos
indígenas, hubiera sido muy difícil alcanzar un grado de entendimiento alto o
razonable en el corto período designado para estos eventos.
La responsabilidad de publicar
y difundir los contenidos del borrador del reglamento recaía directamente en el
Estado, como lo señala la Ley de Consulta en su artículo 2 segundo párrafo: “La
consulta a la que hace referencia la presente Ley es implementada de forma
obligatoria solo por el Estado”.
Empero, las únicas medidas
adoptadas por el Estado para tal efecto, fueron colgar el borrador del
reglamento en la página Web del INDEPA y entregar dicha propuesta a la
dirigencia de las organizaciones nacionales. Estas medidas fueron totalmente
insuficientes para transmitir adecuadamente la información. Por un lado, es una
realidad que la mayoría de pobladores indígenas del país no usan el Internet o
no cuentan en sus localidades con la infraestructura para acceder a este medio.
En relación a la segunda medida
adoptada, las organizaciones indígenas se vieron limitadas para transmitir la
información de los contenidos del borrador a sus bases. Dado el grado de fragmentación física de muchas de estas organizaciones y sus limitaciones
operativas (económicas), resultaba -por lo menos- previsible, que su dirigencia
no podría cumplir con efectuar la réplica en información y análisis de la
propuesta de borrador de reglamento con sus bases.
Más allá de las capacidades operativas
de las organizaciones indígenas, la obligación de publicar y difundir el
borrador de reglamento recaía única y directamente en el Estado, como lo señala
la misma Ley de Consulta. En ese sentido, era su responsabilidad idear y poner
en práctica canales culturalmente adecuados, para que los contenidos de la
propuesta de reglamento lleguen a un mayor número de pobladores indígenas.
Se debe mencionar en este punto
que a la Comisión Multisectorial se le otorgó un plazo de noventa días (que
inicialmente eran sesenta días, pero luego se amplió en treinta días más) para
tener listo un proyecto de reglamento que luego sería elevado al Poder
Ejecutivo para su ulterior promulgación. Es decir, dentro de ese plazo de
noventa días se previeron realizar todas las etapas del proceso de consulta,
incluyendo publicar e informar a las poblaciones indígenas sobre los contenidos
del borrador del reglamento, que éstas efectúen su evaluación interna, y que
dialoguen y adopten consensos con el Estado (en el marco de la Comisión
Multisectorial).
Cabría preguntarse si ese plazo
resultaba suficiente como para sacar adelante un proceso de esa naturaleza,
considerando que el reglamento es una norma de alcance nacional y que era la
primera vez que se ponía en práctica un proceso de esa naturaleza en el país en
el marco de la Ley de Consulta. Para hacerse una idea, en el actual Reglamento
de Consulta se ha previsto el plazo máximo de ciento veinte días calendario
para desarrollar todas las etapas del proceso.
Es decir, treinta días más del plazo fijado por la Comisión Multisectorial. Los
plazos fijados por el actual Reglamento son de treinta a sesenta días para la
etapa de información y de treinta días como máximo para la etapa de evaluación
interna. Sin embargo, como se puede apreciar, el proceso de reglamentación de
la Ley de Consulta se estructuró de tal manera que ambas etapas se debían
cumplir ¡en los dos días de duración de los eventos macro regionales! Este
apresuramiento restó seriedad al proceso de consulta, sacrificándose la
legitimidad para satisfacer un apuro injustificable.
En resumen, los noventa días
definidos por la Comisión Multisectorial para elaborar una propuesta de reglamento
resultaron insuficientes para efectuar un auténtico proceso de consulta. Se
perdió una gran oportunidad para conducir un verdadero diálogo intercultural en
el cual las poblaciones indígenas pudieran tomar real conocimiento de las
implicancias de esta propuesta en relación a sus derechos colectivos,
formándose una opinión razonada. Se infringieron así dos de los principios de
todo proceso de consulta, establecidos en la Ley de Consulta: el principio de
plazo razonable
y el principio de información oportuna.
¿Negociando lo innegociable?
Por otro lado, la falta de
difusión de la propuesta de borrador de reglamento de forma previa a la
realización de los eventos macro regionales, tampoco pudo ser subsanado durante
la realización de estos talleres participativos. Y esto representa una
responsabilidad directa de las organizaciones indígenas nacionales que
participaron en estos eventos. Siendo estas actividades propias de las
organizaciones indígenas, en tanto formaban parte de su proceso de evaluación
interna y en el respeto de su autonomía organizativa, ellas tuvieron la
prerrogativa para estructurar y definir la metodología y los contenidos que se
iban a desarrollar en cada uno de los eventos macro regionales. Estos eventos
supuestamente debían tener un carácter netamente técnico, pues se iba a debatir
el contenido de un reglamento jurídico.
Empero, los representantes de
las organizaciones indígenas del denominado Pacto de Unidad,
decidieron desviar el sentido de los talleres hacia sus propias plataformas
políticas, tiñendo estos eventos de un contenido político antes que técnico
jurídico. Esto no ocurrió en el caso de la Confederación de Nacionalidades
Amazónicas del Perú (CONAP), que no integraba el Pacto, y cuya actuación se
enmarcó en el objetivo de los talleres: debatir el borrador de reglamento. Sin
embargo, fue la mayoría la que configuró el programa de los eventos, dejando
mínimos espacios a la realización del debate técnico, y los máximos a la
formulación y proclamación de reivindicaciones políticas y reclamos propios de sus
organizaciones.
No es esta la oportunidad para
efectuar un análisis jurídico comparativo entre la plataforma de reivindicación
de derechos de las organizaciones indígenas que participaron en este proceso respecto
de los estándares jurídicos existentes sobre pueblos indígenas. Lo que si se
debe resaltar es que la estrategia política adoptada por las organizaciones del
Pacto de Unidad daba escasos márgenes a la negociación política y a la adopción
de consensos. Esto se debió a que la plataforma política de las organizaciones
del Pacto se basaba en lo que ellos denominaban “Principios Mínimos no
Negociables”. Por lo tanto, las organizaciones indígenas no se podían permitir
alcanzar acuerdos con el Estado que restringieran o estuvieran por debajo de
aquellos “Principios Mínimos”. El ejemplo más llamativo fue sin duda, la
obligación del Estado de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas en
numerosos supuestos,
transformado en un “Principio” respecto del cual no cabía negociación en contra.
Sin embargo, es importante
señalar que muchos de aquellos postulados planteados como “Principios Mínimos”
representaban interpretaciones excesivas y con poco sustento de normas,
sentencias y resoluciones que en algunos casos ni siquiera tienen carácter
obligatorio para los Estados. En todo caso, no representaban postulados que en
el Derecho Internacional de los pueblos indígenas hubieran “cristalizado”,
o que se pudieran catalogar jurídicamente como principios. Por lo tanto, la
denominación de “Principios” para las organizaciones indígenas tenía una
connotación política más que jurídica.
Probablemente ese fue el error
de estrategia más trascendental de las organizaciones indígenas: pretender
plantear una demanda política bajo un manto jurídico. Y con ello no se quiere
decir que sus demandas se revistan de “ilegalidad”, pues parten de su Derecho
propio, su derecho a la libre determinación. Responden a sus propias
particularidades y aspiraciones como pueblos, buscando limitar o impedir la
intromisión de empresas extractivas en sus territorios y, en general, mayores
niveles de autonomía.
No obstante, en tanto los
pueblos indígenas forman parte del Estado peruano, el Derecho que emerge de
cada uno de estos pueblos debería encontrar un espacio en un plano superior de
relación que es el Derecho estatal. En ese sentido, para no llegar a niveles de
balcanización, lo ideal es alcanzar puntos de entendimiento o reglas de
convivencia que permitan respetar y ser inclusivo respecto de las variadas
composiciones culturales que existen en el país. Bajo esa premisa, la idea de
establecer “Principios” excluyentes, se contradecía con la finalidad última de
construir la unidad en la diversidad.
Hablar de “Principios” en el
marco jurídico estatal conllevaría desconocer todos los avances en el
reconocimiento y desarrollo de derechos humanos en las últimas décadas, lo cual
ha ido dotando de mayores grados de autonomía a minorías históricamente
segregadas. El caso más representativo es sin duda, el de los pueblos
indígenas. Por citar un ejemplo, recién hace poco más de veinte años se
reconoció en una norma internacional obligatoria para los Estados, el Convenio
169 de la OIT, el derecho de los pueblos indígenas a existir como tales, en su
diferencia.
Los mismos pueblos indígenas
han ido variando su propia racionalidad y prácticas con el paso del tiempo y el
mayor contacto con la sociedad nacional y otras formas culturales. Desconocer
eso sería asumir que éstos son los mismos pueblos que encontraron los españoles
500 años atrás. En ese sentido, su forma de vida, su cultura, su Derecho
propio, están siempre transformándose y redefiniéndose. Su inherente
permeabilidad y dinamismo social resulta contradictoria con la adopción de
dogmas contra los cuales no se admiten posiciones en contra.
Por estas razones, enmarcando
las demandas de los pueblos indígenas bajo la categoría de “Principios
Mínimos”, difícilmente se podían alcanzar consensos o puntos en común con el
Estado en el marco del proceso participativo para la elaboración del
reglamento. Esto originó que el contenido de los eventos se desviara hacia
temas de la diversa agenda política indígena, que en muchos casos ni siquiera tenían
relación directa con el derecho a la consulta previa. Por citar los ejemplos
más emblemáticos, el cambio de la Constitución de 1993 y el cambio del modelo
económico.
Empero, esto resulta
ciertamente comprensible, pues para la mayoría de los participantes estos
espacios son únicos, pues les permite ser escuchados por el Estado tras años de
abandono, opresión y de ser pasados por encima. Así, lo que estaba planeado
como un espacio de preguntas y debate técnico jurídico, se convirtió en un
espacio de desahogo y catarsis. Los dirigentes del Pacto de Unidad tampoco
contribuyeron a encauzar los contenidos del debate hacia el tema del
reglamento, pues eso no contribuía a posicionar y radicalizar su plataforma
política contenida en los “Principios Mínimos”.
El espacio para el debate y
para efectuar un proceso de reflexión interna a nivel de las organizaciones
indígenas se redujo al mínimo, pues salvo matices, la posición asumida y
defendida por la mayoría de los participantes se reducían a las consignas
planteadas anticipadamente por la dirigencia del Pacto de Unidad (en el marco
de los “Principios Mínimos”). Así, si bien estos eventos macro regionales se
plantearon para discutir la propuesta de reglamento, cada uno de ellos terminó por
demandar la derogación o modificación de la misma Ley de Consulta, pues muchos
de sus contenidos no eran acordes con los estándares establecidos en los
“Principios Mínimos”.
Empero, es importante resaltar
que cuando la Ley de Consulta fue promulgada, ésta fue saludada y avalada
por las mismas organizaciones indígenas que posteriormente la cuestionaron en
el marco del proceso que se viene describiendo. Cabría preguntarse por qué las
organizaciones aceptaron participar de este proceso si es que tenían tan serios
cuestionamientos respecto de la Ley de Consulta. En todo caso, la vía más
idónea para plasmar tal requerimiento era ejercer una acción de
inconstitucionalidad de la Ley de Consulta y no el espacio abierto por el
proceso participativo de reglamentación. El saludar a la Ley de Consulta en un
momento y cuestionarla después, afectó sustantivamente la fortaleza política de
las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad, dando una imagen de falta de
coherencia e inmadurez política.
Esto determinó sin duda,
el cariz que adquiriría el proceso de negociación posterior a la realización de
los eventos macro regionales. La condición impuesta por el Pacto de Unidad de
no participar en el proceso de negociación en tanto no se modificara la Ley de
Consulta en diversos artículos, dio carta blanca al Poder Ejecutivo para
instalar la mesa de diálogo en la Comisión con solo dos organizaciones
indígenas participantes. Es decir que, de las seis organizaciones indígenas que
inicialmente formaban parte de la Comisión Multisectorial, solo restaban dos.
Estas dos organizaciones debían negociar con otros dieciocho representantes de
viceministerios. El desequilibrio entre el poder de negociación de las partes
era evidente.
Cabría plantearse que
hubiera pasado si es que todas las organizaciones indígenas hubieran articulado
los lazos de unidad y complementariedad necesarios como para desarrollar una
estrategia sólida en la etapa de diálogo. La estrategia de los “Principios
Mínimos” daba pocos márgenes para la negociación, pero también influyó en que no
se alcanzara tal grado de cohesión la disímil y muy variada plataforma política
de las organizaciones indígenas.
Por un lado, las
organizaciones propiamente andinas no pudieron definir claramente el norte de
sus demandas ni lo que representaba el “ser indígenas”, planteando muchas
reivindicaciones a la vez y sin mayor conexión entre sí. Además que muchas de
sus demandas tenían un notorio acento campesinista, rezagos del ideario
político velasquista. El caso de las organizaciones amazónicas fue claramente
distinto, especialmente en el caso de la CONAP (que no formaba parte del Pacto
de Unidad), pues éstas tuvieron mayor madurez para comprender que demandar
muchas cosas a la vez les abría muchos espacios de negociación con el Estado,
diluyendo el sentido de sus reclamos y debilitando así su posición.
Este es un tema de análisis muy rico y amplio, por lo que excede el objeto del
presente ensayo.
Así, partiendo de la
premisa de que el equilibrio de poderes determina la mayor o menor dotación de
derechos, probablemente las organizaciones indígenas hubieran conseguido
estándares más altos en la protección de sus derechos si todas hubieran
participado en la etapa de diálogo bajo una agenda común. O por lo menos
hubieran tenido mayor capacidad para reclamar por los cambios que el Poder
Ejecutivo incorporó a última hora en el texto vigente del Reglamento de
Consulta. En esta última versión se
introdujeron contenidos que no se habían discutido en la etapa de diálogo y que
además tenían una connotación restrictiva de derechos.
Por
citar algunos ejemplos, el plazo fijado por el actual Reglamento de Consulta
para realizar todas las etapas del proceso de consulta es de 120 días como
máximo, reduciendo los plazos al mínimo respecto de la propuesta de
reglamento en su versión final (finalizada la etapa de diálogo en la Comisión
Multisectorial), que consideraba la posibilidad de extender el proceso de
consulta hasta los 240 días calendario inclusive.
De la misma manera, en la Décimo
Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento, se
establece que se exceptúa de consulta “la construcción y mantenimiento de
infraestructura en salud, educación, así como la necesaria para la provisión de
servicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté
orientada a beneficiarlos”. Esta Disposición es bastante polémica, pues al
atribuirse el Estado la facultad de decidir que es lo “beneficioso” para los
pueblos indígenas, irrespeta su autonomía para decidir sus propios modelos de
desarrollo; además, altera sustancialmente todo el sentido de la aplicación de
la consulta, en tanto este es un instrumento para que justamente las
poblaciones indígenas puedan incidir directamente sobre lo más conveniente para
ellas.
Por
lo tanto en este aspecto hubo una evidente mala fe en el accionar del Estado, que dice mucho
sobre la forma en que podría asumir los procesos de consulta que se desarrollen
en el futuro. Se pueden llegar a acuerdos y consensos, pero el Estado siempre
cuenta con la posibilidad de imponer modificaciones inconsultas de última hora
en tanto favorezca a los intereses de los grupos con mayor capacidad de
influencia dentro de la formulación y aplicación de políticas públicas. Dentro
de estos grupos no se encuentran los pueblos indígenas por supuesto. En este
punto resulta importante colocar lo que señala el actual Reglamento de Consulta
en su artículo 1 inciso 5: “El resultado del proceso de consulta no es
vinculante, salvo en aquellos aspectos en que hubiera acuerdo entre las
partes”.
El resultado final es
que se aprobó un Reglamento de Consulta que fue cuestionado inclusive por las
dos organizaciones indígenas que participaron de la etapa de diálogo, CONAP y
la Confederación Campesina del Perú (CCP). Es decir, en mayor o menor medida,
ninguna de las seis organizaciones indígenas que formaban parte de la Comisión
Multisectorial se encuentra satisfecha con el Reglamento de Consulta. En el
caso de las organizaciones del Pacto de Unidad, por no haber sido atendido su
reclamo de modificación de la Ley (por lo tanto pensar en avalar su Reglamento
resultaba impensable), y en el caso de las organizaciones que participaron de
la etapa de diálogo (CONAP y CCP), porque no se respetaron en su totalidad los
acuerdos alcanzados en dicho proceso y se introdujeron cambios de última hora
desfavorables para sus intereses.
Reflexiones finales
Ante los sucesos
descritos en el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta y la situación
política actual en el país, resulta incierto cómo se va aplicar el mecanismo de
consulta previa a partir de este momento.
No es una sorpresa comprobar el
alto desconocimiento de los funcionarios públicos respecto de los derechos de
los pueblos indígenas. Siendo ellos los encargados de implementar los procesos
de consulta de acuerdo al sector correspondiente (educación, salud, minas),
queda la incertidumbre de cómo van a articular el Derecho
estatal con aquellos otros Derechos; cómo van a adecuar los conceptos y
la racionalidad legal, formal, con las múltiples visiones y racionalidades de
los diferentes pueblos y comunidades del país, cada una con su propia visión
del “desarrollo”, de lo que es “justo” y de lo que para ellos representa una
consulta. Representa un gran reto lograr que nuestros funcionarios públicos
puedan ampliar sus horizontes mentales hacia distintas racionalidades; y
además, lo más importante, que puedan admitirlas como igualmente válidas,
fomentando una auténtica práctica intercultural.
La cuestión de fondo es
que, debido al viraje político del actual gobierno hacia posiciones menos
dialogantes y autoritarias, pareciera que el derecho a la consulta puede
constituirse en una herramienta válida para que las poblaciones indígenas
puedan ser escuchadas y se respete su opinión. Pero ello en tanto no colisione
con determinados -y poderosos intereses, específicamente aquellos relacionados
con la explotación de recursos naturales. En ese aspecto resulta muy difícil
predecir cuál es el escenario probable, dado que las posiciones se encuentran
muy polarizadas. Las poblaciones tienen muy arraigada la idea de que los
espacios institucionales que brinda el Estado solo representan “mecidas”, y que
la mejor forma de hacer respetar sus derechos, o lo que ellos consideran como
sus derechos, son las vías extralegales: la movilización social, los paros, la
toma de carreteras y otras medidas que normalmente culminan en excesos de ambas
partes y deslegitiman el sentido de las protestas, que puede ser muy valedero.
Por lo tanto, representa
un gran desafío para el Estado lavarse la cara y recuperar la confianza de la
población, encauzando sus demandas bajo canales pacíficos de diálogo, como los
que permite el mecanismo de consulta previa. Para ello resulta fundamenta que éste
deje de mirar esas otras realidades como “ajenas”, “contrarias al desarrollo” o
manipulables.
Por parte de las organizaciones
indígenas, la institucionalización de la consulta va a contribuir a canalizar
de mejor manera sus demandas, pero tampoco va a resolver todos sus problemas,
muchos de los cuales se han expresado en los encuentros macro regionales. Éstas
requieren un trabajo interno para definir de forma más clara qué es lo que
demandan como pueblos indígenas, con base en lo que señalan las normas
nacionales e internacionales de derechos humanos y derechos de los pueblos
indígenas.
Para
dicho propósito, resulta fundamental un proceso previo de redescubrimiento de
su cultura, de lo que representa el “ser indígenas” en la actualidad. Eso les
va a permitir consolidar una agenda propia y permanente, logrando así mejores
condiciones de negociación con el Estado.
Lo que sí resulta imposible negar es que lo
“indígena” forma parte de la actual agenda política peruana. Esto se debe a las
continuas luchas y movilizaciones de las poblaciones indígenas, que en la gran
mayoría representan medidas desesperadas de resistencia frente a empresas
extractivas que afectan sus territorios y frente a un Estado que no da una
imagen de defender los intereses de los más necesitados, ni siquiera de
neutralidad. Cada vez en mayor medida los pueblos indígenas buscan erigirse
como actores partícipes de su propio desarrollo. Frente a esta realidad, el
Estado tiene un gran reto para recuperar la confianza en la población y
encauzar pacíficamente el diálogo intercultural, reduciendo los antagonismos
existentes que reducen todo a un “nosotros” o “ellos”.
La Ley de Consulta señala en su artículo 4 inciso c
lo siguiente sobre la buena fe: “Las entidades estatales analizan y valoran la
posición de los pueblos indígenas u originarios durante el proceso de consulta,
en un clima de confianza, colaboración y respeto mutuo. El Estado y los
representantes de las instituciones y organizaciones de los pueblos indígenas u
originarios tienen el deber de actuar de buena fe, estando prohibidos de todo
proselitismo partidario y conductas antidemocráticas”.
